美国环保局将《清洁空气法》建立了严格的环境空气质量标准和污染源排放标准,制定了专项管理条例规范颗粒物区域控制。这些管理经验对我国解决颗粒物污染问题,加强颗粒物环境管理有以下几方面的启示:一、重视对颗粒物、能见度的管理控制；二、地方政府对本地空气质量负责；三、实行区域颗粒物污染控制。

文/周珂 林潇潇

来源/法制日报 法学院

近年来,我国的雾霾污染日渐严重,对公众的身体健康造成了严重的影响。为此,国家与政府有关部门对相关规范的改良表现出了积极的态度,并在立法方面取得了一定的突破。目前,我国针对颗粒物污染的控制规范处于不断完善的过程中。美国作为颗粒物污染控制方面的先行者,规范体系较完备,还有详细的专项规定,这对于我国进一步完善大气污染防治规范体系具有积极的借鉴意义。

《清洁空气法》是美国空气保护规范体系的基本规范,其确立了美国颗粒物污染法制体系的基础。该法将颗粒物作为6个重点控制的空气污染物之一,并要求美国环保局制定相应的环境空气质量标准,对颗粒物的浓度限值作出明确规定。其中,能见度管理、州执行计划以及区域霾条例是其特色制度。

能见度管理

能见度保护是对视野减少和大气变色的预防及改善。《清洁空气法》设定了国家能见度目标。环保局局长负责具体工作:颁布以能见度作为其重要价值的联邦I类地区的目录；向国会提交有关报告,内容包括识别、评估能见度损害方法的研究等内容,并确定污染源的种类、性质；颁布规章,具体推进措施可包括要求较大的固定污染源采用最佳可用改进技术以控制其排放、制定并落实阶段战略计划；环保局局长应当与国家公园管理局、其他有关联邦部门组织协作研究,确定并且评估污染源、能见度损害的污染源地区和主要为I类地区提供清洁空气的地区。

州执行计划

美国《清洁空气法》第110条规定各州对本州的空气质量负责,并向美国环保局提交本州执行计划。州执行计划的内容包括:加强排放限制和其他控制的方法、措施或技术,并包含执行时间表以及执行进度；为监控、积累和分析环境控制质量数据提供设备、工艺、系统和流程的建设和运转支持；提供有关强化办法的计划、规则以及计划范围内所有固定污染源建设的信息；规定本州内禁止的污染源或排放活动；提供对实施此类计划所必须的人员、资金和法律保障的承诺；固定污染源的所有人、运营人对污染源监控设备的安装、维护、更换的要求等。环保局局长应当对州的执行计划做出评价。

该法提出了“间接污染源”的概念,指的是吸引或可能吸引移动污染源的设施、建筑、结构、工地、土地、公路等构筑或空间。单就构筑和空间而言,这类存在物不会产生大气污染,但在具体使用过程中将吸引、聚合移动污染源,从而在该构筑或空间之上及周边产生类似于固定污染源的空气污染。间接污染源被拟制为与固定污染源在污染形态上存在一定相似性的整体,作为州执行计划的一类调整对象。

区域霾条例

1999年,美国环保局颁布了《区域霾条例》,强调在区域范围开展颗粒物污染控制,鼓励各州之间开展合作,采取措施共同减少PM2.5和其他降低能见度的污染物的排放。该条例的主要内容包括为:

一、适用对象。条例旨在提升联邦域内156个I类地区的能见度。联邦全部州有义务参与条例框架下的计划编制、分析、以及排放控制工作。条例鼓励州际之间的合作,共同决定污染源规制的种类与程度。

二、合理改进目标。州有权决定I类地区的合理改进目标的权限:提高区域内阴霾天气时的能见度；确保执行计划时期,最为晴朗的情况下能见度不会出现退化。

三、长期战略。这些战略以合理改进目标的可行办法为内容。州必须就所有形式的对I类地区有害的人为排污进行识别、认定。

四、最佳可行改进技术。要制定州级计划:关于符合最佳可行改进技术的污染源的清单；对源于最佳可行改进技术控制力度变化的累计减排变动和能见度变化的相关性分析等。

五、扩展监控。环保局与州大气污染管理局、联邦土地管理部门紧密合作,进行有效设计和布设监测网点。

六、区域计划的参与。条例要求州提交针对区域霾问题以及PM2.5的区域间协调策略。这份计划必须论证参与区域计划的必要性,并对本州执行区域计划的情况进行详细描述,同时州政府通过计划保证在期限内提交协同控制策略。

借鉴意义

我国大气污染防治法及其有关规范确立的大气环境保护制度体系对颗粒物大气污染进行管控,同时,“十二五规划”将颗粒物列为规划期间重点防控的大气污染物之一,并在新的《环境空气质量标准》中进一步严格规定了颗粒物的浓度限值。

另外,有关部门为应对霾污染,积极推进大气污染联防联控工作。这些在颗粒物污染控制领域的有益举措,在取得一定积极的成果之余,仍有进一步提高的空间。

美国环保局将《清洁空气法》作为重要管理依据,建立了严格的环境空气质量标准和污染源排放标准,制定了专项管理条例规范颗粒物区域控制,形成了覆盖全国的大气颗粒物监测网络,并不断开展深入研究。这些管理经验对我国解决颗粒物污染问题,加强颗粒物环境管理有以下几方面的启示:

一、重视对颗粒物、能见度的管控。对颗粒物、能见度管控的重视可以从三方面落实:一是工作态度方面,正视颗粒物污染、能见度问题的危害性与严重性,转变工作思路、重视颗粒物管控,将其作为空气环境保护行政管理日常工作中的重点；二是制度保障方面,加强该领域的法律、法规、标准的整理、更新、补充、修改,完善颗粒物污染防治制度规范体系；三是行政促进方面,除了立规执法,环保行政管理部门还应当积极推动有关项目,开展有关颗粒物的科学研究,开发相应的治理、管理工具。

二、地方政府对本地空气质量负责。美国州执行计划制度将州政府对本州空气质量的责任进行制度化落实。计划的“格式内容”应包含大气污染防治工作的关键内容,既要在事实层面明确作为规制对象的相应污染源的性质、规模、分布特性,也要在对策层面设计并规范科学合理的应对措施,还要在程序层面设定执行进度计划、资金人员保障、社会监督措施等内容。

三、实行区域颗粒物污染控制。颗粒物污染的影响范围广泛,传统单纯的以行政区划为单位的管控模式在应对此方面问题上存有局限。

所以,借鉴美国先进经验,设立相对固定、联系紧密的联防区域,开展区域联防联控,对颗粒物进行区域控制。关于联防区域的确定,应当注意科学合理,综合考虑颗粒物排放种类、污染源分布情况、颗粒物迁徙情况、人群分布情况、生态关联情况等因素,必须强调,联防区域的确定应当以现有行政区划分布情况为基础。有必要将颗粒物污染防治作为区域联合行动的重要工作,建立污染控制责任制,各省市不仅要对本区域的空气质量负责,也要防止对相邻区域的环境质量造成重大不利影响。

可喜的是我国在这方面已经有较大进步,区域联防制度已为修订后的大气污染防治法所规定,个别区域、如京津冀区域针对大气污染已在信息、执法等方面确立了一定程度的一体化。